Serie «Petróleo bajo control: La Nación, el Estado, la industria y la renta petrolera en Venezuela»
Grupo La Petrólia
Justo cuando se pretende institucionalizar la renuncia del país a la soberanía sobre su principal recurso natural y su mayor fuente de riqueza, vale la pena recordar que esta crisis viene de lejos. En esta serie de seis entregas analizaremos las tensiones políticas, económicas e institucionales que han acompañado la historia petrolera venezolana durante el siglo XX y hasta 2026. Aplicaremos el mismo criterio a todas sus etapas: régimen concesionario, nacionalización, internacionalización, apertura, reformas posteriores y el orden petrolero actualmente en construcción. Ningún período quedará fuera de nuestro análisis.
En este artículo comenzamos con una pregunta central: ¿por qué la creación de una empresa estatal en 1976 no bastó para garantizar un control nacional estable sobre el petróleo?
1976 suele considerarse la expresión máxima de la soberanía petrolera. Ese año entró en vigor la Ley que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos y comenzó a operar Pdvsa. Pero el petróleo venezolano no se hizo nacional entonces.
La propiedad pública del subsuelo se remonta a la tradición jurídica hispánica y fue reafirmada por la República mediante el Decreto de Minas de Simón Bolívar de 1829, que estableció que “las minas de cualquier clase corresponden a la República”. La propiedad nacional del subsuelo antecede, por tanto, a la industria petrolera moderna. En el siglo XX las concesionarias recibieron derechos para explotar, transportar y comercializar petróleo, pero nunca fueron propietarias del recurso.
Esta precisión permite distinguir tres elementos. Por un lado, la propiedad del recurso y su remuneración mediante la regalía; en segundo lugar, la actividad empresarial de explotación y comercialización, con sus costos, ganancias y dividendos; y por último, la función fiscal del Estado, que grava la actividad económica.
Después de 1976 esas tres dimensiones se concentraron dentro del propio Estado. En efecto, el Estado venezolano pasó a utilizar simultáneamente tres sombreros: el de representante de la Nación, propietaria del subsuelo; el de autoridad fiscal; y el de dueño de la empresa operadora.
La tensión que, durante el régimen concesionario, enfrentaban el propietario y, a la vez, el fisco con las compañías internacionales no desapareció. Se trasladó al interior del Estado.
El propietario nacional procuraba una remuneración por sus recursos; el fisco buscaba ingresos para la sociedad; y Pdvsa requería recursos para operar, invertir y expandirse. La pregunta pasó a ser inevitable: ¿cuánto debía conservar la empresa y cuánto debía transferirse al propietario y al fisco?
Pdvsa, perteneciente al Estado, no era equivalente a la Nación ni podía sustituir al Estado en sus funciones de propietario y de autoridad fiscal. Sin embargo, su creciente autonomía institucional y financiera terminó convirtiéndola en una suerte de caballo de Troya dentro del nuevo arreglo petrolero. Su lógica corporativa se impuso a las prioridades del propietario nacional y del Estado recaudador.
Aquí aparece una anomalía particularmente importante de la experiencia venezolana. En otras economías petroleras, la existencia de una gran empresa estatal no ha supuesto necesariamente que ésta absorba o debilite las funciones regulatorias, propietarias y fiscales del Estado. Noruega ha mantenido una separación institucional entre la empresa, la gestión estatal de los recursos y la política petrolera; Alaska conserva mecanismos explícitos de regalía como remuneración del propietario; y Arabia Saudita mantiene regalías incluso sobre la producción de su propia empresa nacional.
De allí nuestra distinción fundamental: la propiedad del recurso, el control de la empresa y la apropiación de la renta no son lo mismo.
La Nación puede conservar jurídicamente la propiedad del subsuelo y, sin embargo, perder la capacidad efectiva para decidir cuánto producir, dónde invertir, cómo comercializar y qué proporción del excedente debe regresar a la sociedad.
La reorganización de 1976 fue, por tanto, un punto de llegada en materia de operación estatal de la industria, pero también el comienzo de una nueva disputa institucional. Durante los años ochenta y noventa, el sombrero corporativo de Pdvsa adquirió un peso creciente mediante la internacionalización, la expansión de las inversiones en el exterior y la reducción progresiva de los mecanismos de captación fiscal. El sombrero empresarial había llegado así a dominar con éxito al sombrero del propietario, facilitando inversiones y reduciendo prácticamente a cero la remuneración que correspondía a la Nación por permitir la explotación de su recurso. Tal es el caso de la Apertura Petrolera de los años noventa, particularmente bajo la presidencia de Luis Giusti, cuando esa lógica llegó a su extremo. En determinados proyectos de la Faja del Orinoco la regalía tradicional de 16⅔% pudo reducirse hasta 1% durante un máximo de nueve años.
Pero nuestra historia de esta tensión no termina allí. Los siguientes artículos seguirán esta disputa hasta 2026, examinando con el mismo criterio los cambios posteriores en la política petrolera, cualquiera que haya sido el gobierno o la orientación política que los haya promovido.
En la próxima entrega examinaremos cómo el sombrero corporativo de Pdvsa comenzó a imponerse a los otros dos, y cómo la internacionalización de los años ochenta y la Apertura Petrolera de los noventa modificaron la relación entre empresa, renta y captación fiscal con consecuencias inéditas para la población venezolana.
